El Nuevo Reglamento Europeo de Control de Inversiones Extranjeras

Durante siete años, la forma más eficaz de esquivar el control de inversiones extranjeras en buena parte de la Unión Europea consistió en invertir desde dentro. Un fondo con matriz en Estados Unidos, China o Emiratos constituía una sociedad en Luxemburgo, Países Bajos o Irlanda, y adquiría desde ahí la compañía española, alemana o italiana. Como el adquirente formal era una entidad de la Unión, varios regímenes nacionales no llegaban a activarse. El Reglamento (UE) 2019/452 no obligaba a cerrar esa vía y no todos los Estados miembros la cerraron.

Por el contrario, el Reglamento (UE) 2026/1386, de 17 de junio de 2026, relativo al control de las inversiones extranjeras en la Unión, la cierra. El propio título anticipa el alcance de la reforma: donde la norma derogada hablaba de inversiones extranjeras directas, la nueva habla de inversiones extranjeras.

La supresión del adjetivo tiene contenido normativo. El artículo 2, punto 1, define ahora la inversión extranjera como la realizada por un inversor extranjero o a través de una filial de un inversor extranjero en la Unión, con la finalidad de establecer o mantener vínculos duraderos y directos con una empresa objetivo de la Unión y que permita al inversor una participación efectiva en su gestión o control. De la definición anterior se conserva un elemento y se quiebra otro: subsisten la vocación de permanencia y la participación efectiva, que siguen dejando fuera la inversión de cartera, mientras decae la premisa de que el inversor haya de operar desde fuera del territorio de la Unión.

Extensión del ámbito de aplicación: el criterio del control último

El inciso decisivo es el de la filial. El artículo 2, punto 7, define la filial de un inversor extranjero en la Unión como la empresa establecida con arreglo a la legislación de un Estado miembro y controlada, directa o indirectamente, por un inversor extranjero. El razonamiento del legislador es sencillo y difícil de rebatir: quien controla, controla igual desde Delaware que desde el Gran Ducado. Si el inversor de un tercer país ejerce poder e influencia sobre la empresa objetivo, el riesgo para la seguridad o el orden público es el mismo con independencia de cuántos vehículos intermedios se interpongan.

El criterio operativo es, por tanto, el control último. Quedan dentro las inversiones canalizadas por filiales europeas sometidas a control directo o indirecto de una persona o entidad de un tercer país. Quedan fuera las operaciones de inversores que no están bajo tal control. No se somete a autorización toda operación intracomunitaria: se trata de remontar la cadena de titularidad hasta dar con el titular real –noción que el artículo 2, punto 6, define con amplitud deliberada, incluyendo a quien resulte beneficiario último o en cuyo nombre se realice o controle la inversión– y decidir en función de dónde esté.

La consecuencia práctica es inmediata para el capital riesgo y la inversión institucional. Por ejemplo, una estructura de fondo con vehículo luxemburgués, gestora alternativa autorizada en la Unión y delegación de la gestión de cartera en un gestor de un tercer país, o con propiedad última fuera del Espacio Económico Europeo, entra en el radar. Lo mismo vale para holdings intermedios constituidos por grupos industriales extracomunitarios, para joint ventures con socio de control extranjero y para las cadenas societarias largas que la práctica del private equity ha normalizado.

Conviene subrayar un matiz que se pasa por alto: el artículo 1, apartado 5, letra b), excluye del ámbito de aplicación la reestructuración interna, pero la excepción es estrecha por partida doble. El artículo 2, punto 3, solo reconoce como tal la reorganización que no dé lugar a un cambio del titular real de la empresa objetivo; y aun cumpliéndose ese requisito, la exclusión decae si se introduce en la cadena de propiedad una nueva entidad establecida en un tercer país que no estuviera ya representado en los eslabones superiores. Una interposición societaria aparentemente neutra puede, así, reactivar la obligación de notificar.

Carga informativa y diligencia sobre la cadena de titularidad

El impacto operativo no está tanto en la prohibición como en la carga informativa. Hasta ahora, en muchas jurisdicciones bastaba con acreditar la nacionalidad del adquirente formal. A partir de la aplicación del Reglamento habrá que documentar la cadena completa de propiedad y control, identificar al titular último y sostenerlo ante la autoridad nacional.

Eso desplaza el análisis hacia el inicio del proceso. Quien empiece a estudiar la exposición al control de inversiones cuando el acuerdo ya está negociado llegará tarde, sobre todo si la operación activa expedientes en varios Estados miembros. El artículo 4, apartado 2, impone una estructura procedimental en dos fases: un análisis inicial que la autoridad debe completar en cuarenta y cinco días naturales desde la presentación del expediente, y un análisis en profundidad cuando el primero lo aconseje. Para las operaciones plurinacionales, el artículo 7 pide a quien presente el expediente que procure hacerlo el mismo día en todos los Estados miembros afectados.

Conviene, no obstante, medir el alcance real de esas previsiones. El análisis en profundidad no tiene plazo prescrito. Y el artículo 7, letra d), se limita a exigir que los Estados miembros afectados procuren armonizar el calendario de sus respectivos procedimientos. Procurar no es una obligación de resultado. El calendario de una operación multijurisdiccional seguirá dependiendo, en la práctica, de la autoridad más lenta o más recelosa.

Dos facultades merecen atención por su alcance temporal. El artículo 4, apartado 4, obliga a los Estados miembros a dotar a sus autoridades de una potestad de revisión de oficio sobre inversiones no sujetas a autorización previa que se extiende, como mínimo, quince meses desde la realización de la inversión, y hasta un máximo de cinco años. El apartado 5 fija un plazo de al menos veinticuatro meses cuando la inversión estaba sujeta a autorización previa y no se presentó, o se presentó ya consumada. La operación cerrada no queda, por tanto, definitivamente a salvo.

El alcance limitado de la armonización

Esta observación admite generalización, y es el punto que la mayoría de los comentarios está tratando de puntillas. El Reglamento armoniza un suelo, no un régimen.

El artículo 4, apartado 15, fija el ámbito mínimo común de autorización previa: productos de doble uso del anexo I del Reglamento (UE) 2021/821; productos de defensa del anexo de la Directiva 2009/43/CE; tecnologías de semiconductores y cuánticas, así como investigación y desarrollo en inteligencia artificial, en los términos del anexo I; infraestructuras de transporte, energía y digitales; materias primas estratégicas del Reglamento (UE) 2024/1252; determinadas entidades e infraestructuras del sistema financiero, de las entidades de contrapartida central a los proveedores globales de mensajería financiera especializada; y los sistemas de gestión de procesos electorales.

Ese catálogo, sin embargo, contiene ya sus propias válvulas nacionales. La letra d) somete las infraestructuras de transporte, energía y digitales a autorización previa solo cuando la empresa objetivo se considere esencial con arreglo a una evaluación basada en el riesgo que efectúa el propio Estado miembro donde está establecida. La calificación decisiva queda, pues, en manos nacionales. La letra c) distingue además entre semiconductores y tecnologías cuánticas, donde basta la producción, y la inteligencia artificial, donde solo la investigación y el desarrollo activan el deber de autorización. El apartado 17 excluye del ámbito mínimo las inversiones en proyectos nuevos.

A ello se añaden dos previsiones de mayor calado. El artículo 3, apartado 1, autoriza a los Estados miembros a adoptar disposiciones nacionales complementarias o más específicas, con el único límite de no socavar el objetivo del Reglamento. Y el artículo 4, apartado 16, les permite extender el mecanismo a inversiones distintas de las del catálogo mínimo. Súmese la ausencia de plazo para el análisis en profundidad y la horquilla de quince meses a cinco años en la potestad de revisión de oficio, y el margen de divergencia resulta considerable.

El resultado no es un régimen europeo de control de inversiones. Es un suelo común sobre veintisiete regímenes que seguirán divergiendo por arriba. El Reglamento reduce el arbitraje jurisdiccional más burdo –el de constituir una sociedad instrumental en el Estado miembro más permisivo–, pero no lo elimina: lo traslada del quién invierte al dónde y cómo se estructura la operación.

Conviene, en descargo del legislador, reconocer el límite competencial. La base jurídica son los artículos 114 y 207, apartado 2, del TFUE, y el artículo 1, apartado 4, deja intacta la responsabilidad exclusiva de cada Estado miembro sobre su seguridad nacional conforme al artículo 4, apartado 2, del TUE y su derecho a proteger intereses esenciales de seguridad al amparo del artículo 346 del TFUE. Una armonización plena no era jurídicamente posible. Cosa distinta es presentar como régimen unificado lo que es una coordinación de mínimos.

Incidencia sobre los regímenes nacionales: España, Italia y Reino Unido

La comparación con los sistemas nacionales más relevantes para la práctica española ilustra hasta qué punto el punto de llegada depende del punto de partida.

España llega con deberes en gran medida hechos. El artículo 7 bis de la Ley 19/2003, desarrollado por el Real Decreto 571/2023, ya somete a autorización previa las inversiones extracomunitarias que alcanzan el 10 % del capital o el control de una sociedad española en sectores sensibles, y ya alcanza a las realizadas por residentes en España cuyo titular real esté fuera de la Unión y de la AELC. El rodeo por filial intermedia estaba parcialmente cerrado.

La singularidad española es la contraria. El régimen transitorio que somete a autorización también a los inversores residentes en la Unión y en la AELC –concebido como medida excepcional en 2020– se ha prorrogado por cuarta vez mediante el Real Decreto-ley 1/2025, de 28 de enero, hasta el 31 de diciembre de 2026. España controla hoy más de lo que el Reglamento exige, y respecto de sujetos que el Reglamento deliberadamente excluye. La decisión sobre qué hacer con ese régimen a partir de enero de 2027 está a menos de seis meses y merece atención propia: mantener indefinidamente una restricción a la libre circulación de capitales dentro del mercado interior, justificada en su día por la excepcionalidad pandémica, es una posición cada vez más incómoda de defender.

Italia parte de una lógica distinta. El golden power del Decreto-ley 21/2012 no se articula primariamente en torno a la nacionalidad del adquirente, sino en torno a la estrategicidad del activo, lo que en los sectores de defensa y seguridad nacional captura incluso a adquirentes italianos. Es un régimen amplio, de aplicación intensiva y con notable discrecionalidad gubernamental. Su ajuste reciente vino, precisamente, por exceso: el Decreto-ley 175/2025, convertido en la Ley 4/2026, modificó el régimen en el sector financiero tras el procedimiento de infracción abierto por la Comisión Europea a raíz del caso UniCredit–Banco BPM, articulando de forma más explícita la residualidad de los poderes especiales frente a la normativa sectorial europea de supervisión prudencial y control de concentraciones. Italia ilustra el límite superior: el control de inversiones no puede convertirse en un instrumento de política industrial que desplace el derecho de la Unión.

Reino Unido queda fuera del sistema. La National Security and Investment Act 2021 es, como el régimen italiano, agnóstica respecto de la nacionalidad del adquirente: alcanza a cualquier comprador, británico incluido, en los sectores obligatorios. El Gobierno confirmó el 12 de marzo de 2026, en su respuesta a la consulta pública, la ampliación de esos sectores de diecisiete a veinte, con la creación de categorías autónomas para minerales críticos, semiconductores y agua, además de precisiones en las definiciones existentes; la legislación secundaria se tramitará a lo largo de este año. Lo relevante para la planificación de operaciones no es tanto la divergencia sustantiva –que es menor de lo que suele decirse– como el hecho de que el Reino Unido no participa en el mecanismo europeo de cooperación. Una operación que toque simultáneamente activos británicos y comunitarios se somete a dos procesos sin puente institucional entre ellos.

Entrada en vigor y fecha de aplicación

Conviene fijar las fechas, porque circulan versiones imprecisas. El Consejo adoptó formalmente el Reglamento el 8 de junio de 2026. El texto lleva fecha de 17 de junio de 2026 y se publicó en el Diario Oficial el 26 de junio. Entró en vigor el 16 de julio de 2026, veinte días después de su publicación.

Ahora bien, entrada en vigor y aplicación no coinciden. El artículo 31 difiere la aplicación general del Reglamento al 17 de enero de 2028, misma fecha en que el artículo 30 deroga el Reglamento (UE) 2019/452. Hasta entonces rige la norma de 2019 junto con el derecho nacional de cada Estado miembro.

El diferimiento no es, sin embargo, uniforme. El párrafo tercero del artículo 31 declara aplicables desde el 16 de julio de 2026 el artículo 3, apartado 2 –deber de los Estados miembros de notificar a la Comisión las medidas de adaptación–, el artículo 15, apartado 2, buena parte del artículo 18, relativo al sistema seguro de intercambio, al portal en línea de la Unión y a la base de datos, y los artículos 27 a 29. La construcción de la infraestructura de cooperación ha empezado ya: la Comisión debe tener operativo el sistema seguro y cifrado, a más tardar, el 17 de julio de 2027.

El relevo entre ambos regímenes tampoco opera de forma abrupta.. El artículo 30 contiene disposiciones transitorias en sentido propio: el Reglamento de 2019 seguirá aplicándose a las inversiones extranjeras directas que estén siendo objeto de control el 17 de enero de 2028 y a las realizadas hasta esa fecha, que quedan fuera del nuevo Reglamento. La fecha de realización de la inversión, y no la de firma, determina el régimen aplicable.

Todo lo anterior se traduce, para el inversor, en una doble consecuencia. A corto plazo apenas cambia nada: la operación que se firme mañana se rige por el régimen nacional vigente, con el transitorio español incluido. A medio plazo, toda estructura pensada para durar más allá de 2027 –fondos en período de inversión, plataformas de build-up, joint ventures con opciones de compra diferidas– debe diseñarse ya contando con que la nacionalidad formal del vehículo adquirente dejará de ser el dato determinante.